Krajowy Program Reform jest podstawowym instrumentem wdrażania Strategii „Europa 2020“ na poziomie państw członkowskich. Strategia „Europa 2020“, przyjęta przez Radę Europejską w czerwcu 2010 r., jest nowym, długofalowym programem społeczno-gospodarczym Unii Europejskiej, który zastąpił Strategię Lizbońską.
Przygotowując Strategię „Europa 2020“ zidentyfikowano w Komisji Europejskiej bariery wzrostu na poziomie unijnym oraz państw członkowskich. W odniesieniu do Polski przekłada się to na następujące wyzwania:
– redukcja wysokiego deficytu strukturalnego finansów publicznych i zapewnienie prowzrostowej realokacji wydatków publicznych, w tym na infrastrukturę,
– zaradzenie niedostatecznemu ogólnemu poziomowi wydatków inwestycyjnych, w tym na infrastrukturę transportową i energetyczną,
– zmniejszenie obciążeń regulacyjnych i administracyjnych oraz przyspieszenie rozwoju systemu finansowego w celu poprawy otoczenia przedsiębiorstw,
– poprawa funkcjonowania rynku pracy, zwłaszcza ukierunkowana na poprawę wskaźnika zatrudnienia,
– promowanie zdolności innowacyjnych dla wsparcia inwestycji, dywersyfikacji gospodarki i reorientacji w kierunku produkcji i usług o wysokiej wartości dodanej poprzez wzmocnienie powiązań między szkolnictwem wyższym, sektorem badań i systemem innowacji.
Odpowiedzią na te wyzwania jest przyjęcie przez Radę Ministrów w kwietniu 2011 r. Krajowego Programu Reform. Program ten jest cyklicznie oceniany przez Radę Europejską. Wynikiem tej oceny jest przygotowanie Zaleceń realizacyjnych dla rządów poszczególnych państw członkowskich.
W dokumencie Rady Unii Europejskiej z czerwca 2012 r. znalazło się sześć wieloaspektowych Zaleceń, które rząd powinien wdrożyć do swojego programu reform.
Business Centre Club, będąc członkiem Zespołu do spraw Strategii „Europa 2020“ koordynowanego przez Ministerstwo Gospodarki, dokonał analizy dokumentów programowych oraz Zaleceń unijnych. W wyniku analizy BCC zgłasza następujące uwagi dotyczące wdrażania Zaleceń Rady Unii Europejskiej:
1. „Zapewnienie planowanych postępów w zakresie nadmiernego deficytu. (…) Ograniczenie w przyszłości cięć w wydatkach pobudzających wzrost gospodarczy (…)“.
W bieżącym oraz 2013 roku Polska ma bardzo ograniczone pole manewru jeśli chodzi o wielkość wydatków budżetowych. Konieczność wyjścia z procedury nadmiernego deficytu wymusza znaczą jego redukcję poprzez ograniczanie wydatków w sytuacji, kiedy w wyniku panującej w Unii Europejskiej recesji nie można liczyć na znaczący wzrost dochodów budżetowych. Jednocześnie występuje bardzo silna presja na rząd, aby w związku z pogarszającą się sytuacją gospodarczą zwiększał wydatki socjalne. Jednak Rada Europejska sformułowała Zalecenie, w którym domaga się, aby ograniczać cięcia w wydatkach budżetowych pobudzających wzrost gospodarczy – czyli przede wszystkim w wydatkach inwestycyjnych. Zalecenie to jest zgodne z oczekiwaniami środowisk gospodarczych, przy czym do wydatków inwestycyjnych należy zaliczyć również inwestycje nie tylko infrastrukturalne, ale też przeznaczone na usprawnienie systemu edukacji, rozwój nauki, badań wdrożeniowych a także wzrost innowacyjności gospodarki. Konieczność wypełnienia tego Zalecenia jest o tyle ważna, że już w planach budżetowych na 2013 r. rząd w największym stopniu ograniczył właśnie udział wydatków inwestycyjnych. Władze samorządu terytorialnego sygnalizują, że takie ograniczenia spowodują drastyczne niewykorzystanie dostępnych środków unijnych na poziomie regionów. Konieczna jest zatem korekta budżetu na przyszły rok, gdzie udział wydatków inwestycyjnych zostanie co najmniej utrzymany na dotychczasowym poziomie.
2. „Przyspieszenie reformy ram fiskalnych poprzez wdrożenie przepisów mających na celu wprowadzenie stale obowiązującej reguły wydatkowej do 2013r.“
Wprowadzenie stałej reguły wydatkowej ma na celu dyscyplinowanie wydatków budżetowych i samorządowych w długim okresie. Uczestniczący w posiedzeniu Zespołu ds. Strategii „Europa 2020“ przedstawiciel Ministerstwa Finansów zapowiedział przyjęcie reguły wydatkowej przez Radę Ministrów już w III kwartale br. Według nieoficjalnych doniesień, zasada stałej reguły wydatkowej będzie polegała na tym, że po wymuszonym przez unijny pakt fiskalny ograniczeniu deficytu budżetowego (strukturalnego) do 1%, wzrost wydatków budżetowych nie będzie mógł przekroczyć średniego tempa wzrostu PKB w okresie 8-10 lat – co powinno dać gwarancję względnego zrównoważenia wzrostu dochodów i wydatków budżetowych w danym okresie. Business Centre Club będzie wspierał tak sformułowaną regułę wydatkową i jej implementowanie, w szczególności zwracając uwagę na wydatki socjalne, gdzie konieczne są znaczne zmiany w kierunku poprawy ich racjonalności. Równolegle powinna zostać wypracowana we współpracy ze środowiskami samorządowymi reguła wydatkowa dla władz lokalnych i regionalnych. Obecna bariera kwotowa jest nieelastyczna i zbyt silnie uzależniona od dyskrecjonalnych decyzji rządu.
3. „Aby zmniejszyć bezrobocie wśród ludzi młodych, zwiększenie dostępności programów praktyk zawodowych i uczenia się w miejscu pracy (…). Aby zwalczyć segmentację rynku pracy oraz ubóstwo wśród osób pracujących, ograniczenie nadmiernego wykorzystywania umów cywilnoprawnych (…)“.
Poziom bezrobocia wśród młodych ludzi w Polsce jest bardzo wysoki i wyższy od przeciętnego w Unii Europejskiej. Częściowo jest to wytłumaczalne niską skłonnością pracodawców do zatrudniania młodych ludzi tuż po ukończeniu nauki w szkole lub nawet studiów wyższych, nie mających żadnego doświadczenia zawodowego ani porządnej praktyki zawodowej. Taki program praktyk obejmujący masowo młodych ludzi jeszcze w toku kształcenia, musi dopiero powstać. Konieczna do tego jest ścisła współpraca organizacji pracodawców oraz rządu. Niezbędne też będą fundusze na przynajmniej częściowe pokrycie kosztów programu. Fundusze te rząd powinien przekierować przede wszystkim z bezzwrotnych dotacji jakie przeznacza na zakładanie własnych firm przez bezrobotnych. Najczęściej są to fundusze źle wydatkowane, ponieważ tylko znikomy procent takich nowych „firm“ jest w stanie przetrwać dłużej niż do wyczerpania pobranych środków – czyli kilka miesięcy.
Unijne Zalecenie wskazujące na konieczność ograniczenia nadmiernego wykorzystywania umów cywilnoprawnych nie powinno wzbudzać protestów większości przedsiębiorców. Niektórzy rzeczywiście nadużywają tej formy, ograniczając w ten sposób koszty pracy, nie zważając jednak na koszt jaki ponosi druga strona takiej umowy. Obecne zapisy prawne pozwalają na ściganie takich praktyk i konieczna jest tylko ich konsekwentna egzekucja. Czym innym jednak są pomysły niektórych przedstawicieli rządu, popierane przez związki zawodowe, aby wszystkie rodzaje umów cywilnoprawnych zostały „ozusowane“. Przyjęcie takiego rozwiązania zaprzeczało by istocie takiej umowy oraz podniosło by znacząco koszty pracy. Przewidywalnym rezultatem byłaby ucieczka w szarą strefę oraz likwidacja znacznej części legalnych miejsc pracy, co z kolei niesie proporcjonalne zwiększenie wydatków budżetowych na zasiłki i pomoc socjalną. Rozsądnym rozwiązaniem jest plan rządu ograniczenia od przyszłego roku możliwości redukcji opodatkowania umów o dzieło dla osób przekraczające pewien, dość wysoki próg dochodowy z tego tytułu.
4. „Stopniowa rezygnacja ze specjalnego systemu emerytalnego dla górników w celu jego zintegrowania z powszechnym systemem emerytalnym. Podjęcie bardziej ambitnych i trwałych kroków zmierzających do reformy KRUS, tak aby lepiej odzwierciedlała indywidualne przychody“.
Konieczność dostosowania całego systemu emerytalnego do pogarszającej się sytuacji demograficznej i budżetowej było od dawna postulatem zgłaszanym przez BCC. Część tych problemów zaczęła być rozwiązywana przez rząd, jednak była to część politycznie łatwiejsza. Olbrzymią lukę w powszechnym systemie stanowią przywileje całego sektora górnictwa, rolników, służb mundurowych oraz pracowników wymiaru sprawiedliwości. Na przyspieszenie dostosowania w tych obszarach naciska obecnie Unia Europejska. Rząd obiecuje dalszą część reform ale niewiele zdziałał. Nowe warunki emerytalne dla służb mundurowych odbiegają od oczekiwań. Inne uprzywilejowane sektory nie zostały ruszone. Business Centre Club, mając świadomość konieczności zróżnicowania pewnych elementów systemu dla służb mundurowych, drobnych rolników czy części sektora górnictwa zatrudnionej pod ziemią, będzie kontynuował nacisk na włączenie możliwie wszystkich grup społecznych do powszechnego, zreformownego systemu emerytalnego, starając się jednocześnie merytorycznie dyskutować z przedstawicielami związków zawodowych, zgłaszającymi swoje zastrzeżenia także w dyskusji nad unijnymi Zaleceniami podczas posiedzenia Zespołu ds. strategii „Europa 2020“.
5. „Podjęcie dodatkowych środków służących zapewnieniu otoczenia biznesu sprzyjającego innowacjom poprzez zapewnienie lepszych powiązań między badaniami, innowacjami i przemysłem (…)“.
Polska jest jednym z kilku państw Unii, które najmniej wydają na badania i rozwój. Pomimo powszechnego przekonania, że jedyną szansą na rozwój gospodarczy kraju w długim okresie jest oparcie się na innowacjach, alokacja środków na naukę, badania i wdrożenia od wielu lat jest dalece niewystarczająca mimo, że ostatnio widać pewien postęp. Problem jest skomplikowany, ponieważ także sektor prywatny nie jest skłonny ponosić nadmiernego ryzyka i nie inwestuje dostatecznie w ośrodki badawczo-rozwojowe. Ryzyko to jednak w dużym stopniu wynika ze złego prawa odnoszącego się do praw własności intelektualnej, podziału obowiązków i uprawnień pomiędzy naukowców i ich rodzime instytucje, prawa patentowego a także braku publicznych funduszy wysokiego ryzyka, które mogą ograniczać zagrożenia dla prywatnych podmiotów inwestujących w wynalazki i innowacyjne usprawnienia, z których duża część nie daje się sprzedać z zyskiem. Aby wypełnić to Zalecenie, należy rozpocząć dialog ze wszystkimi zainteresowanymi stronami tzn. pomiędzy rządem, środowiskami gospodarczymi i naukowymi a także wykorzystać najlepsze przykłady instytucjonalnych rozwiązań w Europie i na świecie. Niezbędna jest do tego wola polityczna oraz świadomość koniecznej alokacji środków ze sfery socjalnej na badania i rozwój. Nacisk Unii Europejskiej zawarty w Zaleceniu jest jak najbardziej godny poparcia.
6. „Zwiększenie wysiłków na rzecz poprawy zachęt dla inwestycji w moce wytwórcze energii i efektywność energetyczną w całym łańcuchu energetycznym (…)“.
Aby zachęcić przede wszystkim prywatne podmioty do inwestowania w moce wytwórcze i efektywność energetyczną, rząd musi podjąć cały szereg decyzji regulacyjnych wobec tego sektora. Wiąże się z tym potrzeba zakończenia negocjacji z Komisją Europejską dotyczących podziału kosztów emisji CO2 i inne decyzje związane z energią odtwarzalną i jądrową. Tu także brakuje stałego dialogu z przedstawicielami przemysłu oraz widoczna jest nadmierna ochrona interesów państwowych spółek sektora energetycznego. Wypełnienie przez polski rząd Zalecenia powinno zmierzać w kierunku rozwiązania tych problemów.
Witold Michałek
ekspert BCC ds. gospodarki
minister ds. procesu stanowienia prawa w Gospodarczym Gabinecie Cieni BCC
tel. 605 426 959
e-mail: witold.michalek@bcc.org.pl
